塑料污染全球治理：从碎片化到统一框架的艰难之路
The Dilemma and Future of Global Governance
各位代表，欢迎回到代表培训课程第二讲。在上一讲中，我们了解了塑料污染的全球蔓延及其生态与健康代价。这一讲，我们要走进人类应对这场危机的核心舞台——塑料污染全球治理的谈判桌。
二战后形成的自由主义国际秩序深刻影响着全球治理的方向。在环境保护领域，各国以联合国为核心构建了多重制度机制。但要协调一百九十多个主权国家、平衡完全不同的经济利益和发展阶段，在塑料污染这样复杂的议题上达成共识，绝不是一件容易的事。
二零二二年，联合国环境大会启动了具有法律约束力的塑料公约谈判。然而，从乌拉圭到法国、从肯尼亚到加拿大、从韩国到日内瓦，每一轮谈判都在分歧中艰难前行。全球塑料公约至今未能诞生。
这一讲，我们将梳理现有的国际治理框架，分析各国已经采取的措施，然后深入解剖谈判僵局的深层原因。最后，我们会告诉大家你们在会场上将要面对的核心议题。
在探讨全球塑料公约之前，我们需要了解国际社会已经建立了哪些相关制度。然而，这些制度面临一个共同的结构性困境——碎片化治理。
国际海事组织管理的《国际防止船舶造成污染公约》附件五全面禁止所有塑料垃圾向海中排放，包括合成绳索、渔网和一次性塑料制品，并要求各缔约国提供足够的港口接收设施。建立了港口国监督检查机制。但海洋的广阔性和国家管辖权的限制使得法规执行面临挑战。
一九七二年的《伦敦倾废公约》及其一九九六年议定书禁止向海洋倾倒含有塑料或类似合成材料的废物。议定书引入了重要的"反向清单"原则——除了清单明确列出的可倾倒物质外，一切废物均被禁止倾倒，并确立了风险预防原则。
二零一九年的修正案是一个重要转折点。修正案建立了塑料废物跨境转移的分类管控体系：将低价值、难回收的塑料废物及受污染混合物纳入事先知情同意程序，要求出口必须事先获得进口国的书面同意。核心用意是阻止低价值塑料废物从发达国家向发展中国家不受控制地流动。
在国际法框架之外，越来越多的国家和地区采取了国内行动。来看看几种主要的政策路径。
欧盟走在前列，从二零二一年起禁止一次性塑料餐具、吸管、棉签等产品，这些产品占海洋垃圾的百分之七十以上。在美洲，牙买加自二零二一年实施塑料袋和泡沫容器禁令。在亚洲，泰国自二零二零年起在全国主要商场和超市停止提供一次性塑料袋，超过90%的公众支持这一举措，累计减少使用约一百四十三亿个塑料袋。
生产者责任延伸（EPR）要求生产者对其塑料产品的整个生命周期负责。德国的"绿点"系统是早期典范——制造商按包装材料、重量和容积支付注册费用，资金用于废弃物回收。目前德国约四百家废弃物回收公司已签署合同，拥有两百一十家分类车间，可对两百五十万吨轻包装物进行分类处理。
在欧盟层面，二零二五年十二月公布的循环经济一揽子措施进一步强化了EPR框架，包括为原生塑料和再生塑料制定单独的海关编码，以确保公平竞争。
自二零零三年起全面实施饮料瓶押金制度——消费者购买瓶装饮料时支付押金（一次性塑料瓶€0.25，可重复使用瓶€0.08-0.15），使用后将空瓶投入超市回收机即可获得代金券。
韩国：从二零二六年一月起，要求年产五千吨以上无色PET瓶的饮料生产商必须确保PET中至少10%来自回收来源，到二零三零年提升至30%。
日本：采取以激励为主的自愿性认证体系。无色PET饮料瓶需满足再生料含量至少15%等要求方可获得认证，被纳入《绿色采购法》优先采购清单，体现"为回收而设计"的理念。
中国：二零零八年实施"限塑令"，二零二零年起分阶段禁止和限制一次性塑料制品，二零二四年起推行EPR试点。但作为全球最大的塑料生产国和消费国，仍面临回收体系区域发展不平衡、非正规回收部门整合困难等挑战，倾向于"稳步推进型"立场。
二零二二年，联合国环境大会以第5/14号决议授权启动具有法律约束力的全球塑料公约谈判，要求采取覆盖塑料全生命周期的综合方法，并成立了政府间谈判委员会（INC）。
谈判远比预期中艰难。二零二六年二月，环境大会选举了新主席以继续推动谈判。但遗憾的是，每一轮谈判都未能就公约文本达成共识。
各方在公约核心问题上的根本性分歧，让谈判举步维艰。我们认为有五个方面：
高抱负联盟坚持包含原生塑料生产限制和化学品监管；美国、沙特、俄罗斯等主张仅聚焦废弃物管理。几乎所有塑料均由石油、天然气和煤炭制成，限制塑料生产即限制化石燃料需求。
据OECD测算，2025-2040年全球需要超过2.1万亿美元。全球约15亿人缺乏有效的废弃物收集服务。是建立新基金还是利用现有机制？是否对原生塑料生产征收全球性税费？
哪些塑料产品应被禁止或限制？哪些化学添加剂——如邻苯二甲酸盐、双酚A、全氟和多氟烷基物质（PFAS）应被管控？是可动态更新的附件模式还是公约正文直接列出？
INC目前采用协商一致规则。少数产油国寸步不让，多数国家一再妥协甚至越过底线，只为了达成协议。尽管投票机制可以打破僵局，但产油国在谈判初期即阻挠采用投票规则。
全球约1500万到2000万拾荒者以非正规方式从事废弃物回收工作，大多在发展中国家，缺乏社会保障。肯尼亚拾荒者协会负责人指出：无法接受一份只字不提如何帮助那些身处"塑料污染深渊"的工人公正转型的条约。
核心洞察 塑料生产与化石燃料产业的深度绑定是阻碍谈判进程的结构性力量。
本委员会的议题是"环境多边主义下的全球塑料污染治理"。你们不是在简单地辩论"要不要治理"——这个问题的答案是显而易见的。你们要思考的是：在一个利益深度分化的世界中，如何搭建一个既有效又公平的全球塑料污染治理体系。
如何在公约中体现"共同但有区别的责任"？如何平衡"统一规则"与"差异化安排"？
各国应优先采取何种措施？是源头减量、末端回收还是综合推进？
塑料全生命周期的管理范围、资金与技术转让机制、受控产品与化学品清单的管理模式。
如何确保各国履行承诺？如何监督和核查履约情况？如何处理不履约？
主席团期待各位代表牢记"尊重各国实情"与"公平合作"的指导精神，既捍卫本国合理关切，又在碰撞中寻找有限的共识空间。
在结束全部课程之前，请各位思考最后三个问题。带着这些问题走进会场，相信各位会更有方向、更有底气。
是一次性塑料泛滥、废弃物管理体系缺失，还是来自其他国家的塑料废物输入？答案将直接决定你的谈判立场。
如果两者冲突，如何权衡？这不是一个抽象的问题——对于最不发达国家来说，废弃物管理基础设施的每一分钱投入，都可能意味着教育或医疗预算的削减。
试着抛开你被分配的国家立场，作为一个关心地球未来的年轻人，先想清楚你自己的答案。
—— 第二讲 完 ——
期待在会场中听到各位代表的真知灼见